為澳門中介人制度辯護

前博彩監管機構成員David Green剖釋為何澳門對於貴賓廳推廣或中介業的監管模式方面，依然是為澳門及中國的最佳利益考量。

強制隔離措施可能令我有一種時間被壓縮的錯覺，但似乎有些博彩業專家繼續在還會招呼他們的討論場合中，大肆宣揚他們認為澳門中介營運監管制度中的弱點。

他們對於甚麼是合規經營手法監管的「三幅被」基本上沒有考慮過歷史、實際情況或相關的公眾利益。事實上，他們似乎在推銷一個想法，就是認為這世上存在一套必須跟從的標準，不須顧及實際情況，而坐擁中介公司運作的司法管轄區，亦應該在無視公眾利益的情況下追求這種標準。如此的知識及文化霸道，依然存在於世上。但實情是他們應該早被摒棄。

要了解為何澳門的中介監管制度會發展到現時的模樣，就必須重溫其葡萄牙殖民統治時期的歷史。雖然葡國商人於十六世紀中葉在澳門定居，但要直至1979年葡國才正式與中華人民共和國建交。

在1974年4月的一場稱為康乃馨革命的軍事政變後，葡國放棄其包括安哥拉及莫桑比克等殖民地的控制權。那時中華人民共和國拒絕接管澳門，可能是因為前者本身正處於文化大革命之中。要等到1999年12月，即澳門回歸中國管治的《中葡聯合聲明》簽署12年後，政權移交才告完成。

首任行政長官何厚鏵的管治團隊很快就發現自己正處於一個兩難當中。首先，澳門的傳統第二產業紡織及造鞋、造船、漁業和煙花爆竹業全部都已衰微。第二，澳門基本法第104及105條均讓澳門擁有財政獨立。這把雙刃劍既令到中國內地無法向特區徵稅或者從特區的收入中分一杯羹，但同樣亦暗示內地並無義務支持這個新成立特區的財政。基本法第105條更特別指出，特區應讓其公共收入等同或超過其公共開支。

而當時為澳門帶來稅收的就是當地的博彩業。1999年，政府對擁有壟斷地位的營運商澳門娛樂股份有限公司的博彩徵收徵稅款佔政府收入47%。澳娛直接聘請超過一萬人，約佔當時勞動人口5%。這數字並未包括中介營運商的僱員及代表，而且這些中介營運商通過其貴賓廳業務向澳娛的貢獻，佔後者收入超過六成。因此他們的員工很可能比澳娛直接聘請的僱員還要多上更多。

在一份1999年8月為美國國會撰寫的報告中，國會的調查研究機構Congressional Research Service就有以下先知先覺的觀察：「在處理1999年12月20日之後的澳門時，中國將在如何保持當地博彩業的營利，從而讓其成為政府的主要收入來源上面對兩難。」

中國內地不太可能會建立一套機制，讓其居民欠下的博彩債務可以合法地被收回，原因是這事情可能會為社會帶來不和諧。

另外，一旦這樣做的話，將有可能令到中介營運商及其員工和代表們變得多餘。如此做法可能會帶來的危險，亦已於1997年14k及水房兩派黑幫的公開火拼中表露無遺。當時兩幫人都在爭奪澳娛旗下貴賓廳的控制權。在1996至1998年間，旅客到訪數字下跌接近20%，而旅客就是當時大部分經濟收入的來源。因此，為中國和何厚鏵的管治團隊，以及為澳門的市民而言，能夠引出博彩業作為增長動力的潛能，都是有所裨益的。

Arthur Andersen在2000年8月在如何開放賭業一事上獲特區政府委任提供諮詢服務。從一開始最需要提出的，明顯就是澳門需要採納一套行業的監管制度。這套制度需要滿足潛在牌照競投人或承批人的最低預期，而承批制度本身為大部分的競投者而言都是一種陌生的概念。

2001年10月，取代多條法規的16/2001博彩法津被採納，緊隨其後的是6/2002行政法規，規範對於中介營運商及其牌照的監管。該法規要到2004才真正得到落實，這是希望給予中介經營者時間去作籌備，以符合法規的要求。

法規當中亦特別要求中介牌照必須由一位自然人或者由自然人獨資擁有的公司持有。這是為了加強透明度，並且防止中介企業的股權出現在公眾間流傳的情況。

中介的發牌是根據其是否適合而定，這亦只是與澳門賭牌承批人進行業務的最低門檻。一旦取得牌照，中介人必須與其計劃合作的每位承批人達成書面合同。這些合同隨時間的轉移亦有所改變，這是由於中介在法律要求下所承擔的責任亦日益增加，當中包括反洗黑錢及放債方面的法律等。

另外，賭牌承批人所承擔的義務亦有所增加，特別是在符合最低內部控制標準(Minimum Internal Control Requirements)方面。雖然中介經營者獲得了牌照，但這並不表示監管機構保證這些營運者都切合需求，這是應該由每一位賭牌承批人通過他們自己的查問從而得知的。對於賭牌承批人而言，能夠確認有合約關係的中介營運商符合法律要求是十分重要的。這有兩大原因：第一，如果中介營運商在賭場設施範圍內有任何過錯，賭牌承批人亦可能需要一同負上責任；第二，賭牌承批人都是上市公司，並且在與中介營運商簽署協議時需要顧及自己在聲譽管理及法律上可能面對的風險。雖然中介人取得了牌照，但這亦沒有免除承批人們監督中介人遵守一般法律及其合約條款的責任。

另外，一個支持這個論點的因素，就是我們三個賭牌承批人在內華達州的賭場牌照。內華達的Revised Statute 463法律，是根據該州對博彩業公共政策規範的宣告來監管該行業及企業人士。當中的第一項指出：「博彩業對於本州的經濟以及居民的一般福祉尤其重要。」這段文字很大程度上亦可作為澳門16/2001法律的前言。

內華達州與非常依賴博彩業作為主要職位及政府稅收來源的澳門有所不同，前者同時監管著賭牌持有人及其附屬機構在海外的博彩運作。NRS 463.720就詳細地列出了一系列持牌人(或其控制的附屬機構)在牽涉海外博彩活動時被禁止的行為，這些包括在海外營運時不遵循內華達關於博彩的誠信準則及廉潔要求，或者與被內華達州判斷為不適合作為賭牌持有人的個體合作，因為這違背了內華達州關於博彩的政策。

在一個三不五時都出現針對澳門中介監管的不滿之聲的情況下，內華達州的做法亦有讓人出奇之處：該州基本上認為一個司法管轄區即使沒有像該州一樣強硬地制止或懲罰犯罪集團或行為的情況下，依然可以在一個可接受的水平上運作，並且適合讓其賭牌持有人參與其中。那些被認為每一個司法管轄區都應該追求的規範準則，在全球兩大博彩司法管轄區中都沒有被採納。

這其實顯示出幾樣事情。首先，這世上其實並不存在一套必須跟從的監管標準。如果有的話，每個司法管轄區都已經在採納或希望採納。第二，澳門和內華達州這兩個司法管轄區都沒有一個龐大而且多元的經濟基礎。它們必須從實際角度出發，去決定主要行業應該走上一條擴張還是進步的路向。這並不代表要放棄標準，而是應該與他們監管的對象合作，從而逐漸把標準提升。澳門最近的反洗黑錢相互評估(AML Mutual Evaluation)正正就顯示出這種做法所蘊含的智慧。

當6/2002行政法規生效時，澳門的中介企業對於所有賭場的博彩總收入貢獻超過70%。