隨著皇冠度假酒店集團最近受到調查,前新南威爾斯監管機構成員、現於澳洲律師事務所Senet Advisory出任主管的Paul Newson,質問為何博彩業比其他行業受到更嚴苛的對待。
於新南威爾斯州的娛樂場調查進行時,無疑亦會對維多利亞州博彩監管機構帶來壓力。互相抗衡的觀點並不會受到歡迎。畢竟如果能夠激發起陰謀論和醜聞的話,又何必把注意力引到審慎的批判分析和反駁之上呢?
我們都喜歡看到媒體採用誇大迎合大眾卻經常是有瑕疵的敘述手法,而當這個說法中的反方是James Packer、皇冠度假酒店集團、維多利亞州博彩及酒業監管委員會或任何關於賭博的事務時,似乎更是如此。
妖魔化皇冠及以聳動的方式報道其過去那些並非嚴重的企業管理和反洗黑錢/反恐怖主義融資錯誤,實在是一種十分誘人的時興做法,因為這看起來就是對維多利亞監管當局的一種嚴厲評核。
我難以接受這種缺乏思考又引人狂暴的敘述手法,除了是因為它缺乏理性及審慎的觀點,還有其別有用心地誇大某些錯處,卻沒有在別的界別中出現某些重大錯失時套用同一標準之外,也因為這種敘述手法對於博彩及反洗黑錢/反恐怖主義融資的法律及監管安排的薄弱理解。
要對事情作出斷然的評論,就必須先對聯邦及州份關於反洗黑錢監察及博彩監督方面的監管及執法安排和責任有廣博的了解。一群方興未艾的娛樂場及反洗黑錢管理專家卻急不及待要就監管當局以及皇冠被指犯下的不作為或無能而訓斥它們, 並且以非常肯定的姿態給出一些他們認定為恢復嚴謹的賭場監管必須的措施,這些大膽的言論都與之前提到的敘事手法貼合,並且通過傳媒得到放大,但卻嚴重缺乏令人信服的評估和審辨。
令人遺憾的是,這場調查把焦點及資源都放在墨爾本及珀斯的賭場過去的操守,以及CPH和新濠的股票交易,並從中找尋違反監管規則的地方和錯漏,而非檢視新南威爾斯博彩監管當局的效能及悉尼唯一一間娛樂場以至整個新南威爾斯博彩界的操守和表現。
調查到最後卻某程度上出現了一個反高潮,因為該調查報告之前提及對於的是次股票交易的疑慮——即這次調查的主要起因——其相關指控並未成立。但若把調查指向反洗黑錢法規相關的合規情況,即澳洲交易報告及分析中心(AUSTRAC)本應負責的範疇及該中本身存在的目的,則可能會削弱提起該調查的理據。該調查有意地向反洗黑錢監管的問題傾斜,亦掩蓋了AUSTRAC最近通過就西太平洋銀行(Westpac)在反洗黑錢事宜上的過失向該行科處13億澳元罰款來建立起的一個令人敬畏的監管機構的形象,或可能揭露現時反洗黑錢安排的不足之處。
我認為雖然針對皇冠的調查與2020年4月新南威爾斯特別調查委員會對於紅寶石公主號的調查是兩件不同的事,但我認為把兩者簡單地在調查內容、觀點或者取態上的不同作比較的話,將會對整個討論有所幫助。該針對紅寶石公主號的調查源於一次新冠疫情的爆發,當時有超過2650人在並未接受檢測前就離開了該郵輪。這次爆發被指與近1000宗新冠病毒感染個案以及28宗死亡個案有關。
對紅寶石公主號的調查最後被迅速展開,並且認定新南威爾斯衛生當局犯下了「嚴重」、「不能推諉」及「莫名」的過失,卻只給予了有限度的建議,並表示衛生當局已經承認了自己的錯誤,並指出「如果可以重來,將會以不同方式處理事情。」
負責該調查的調查員、律師Bret Walker在紅寶石公主號特別調查委員會報告的引言及概況的篇章中指出:
「委員會是在充當一個行政而非司法角色。第二,報告的不同部分均是對事件的後見之明,從而最好地指出到底有那些地方出錯,以及如何避免這些過失在未來出現。這些動作都只是有限度地與法庭內前因後果式的調查和法庭對於被指控的過失作出的預期判決相似但非完整,從而達致一個合理的緊慎程度。」
在不誇大兩者之間的比較或減低皇冠在企業管理及反洗黑錢/反恐怖主義融資上的缺點的同時(該公司的確需要在這些事情上下一番功夫),我認為有理性的人都可能會察覺兩個調查之間的分別。
違反法規的事時有發生,而在反洗黑錢方面的缺失更是在例如金融服務等界別亦不罕見。機構總有其失足並且未盡監管義務及未達公眾期望的時候;可是,當這種行為由於機構的蓄意及重犯程度或者是否依然持續而變得愈趨嚴重,同時機構對於監管當局的介入作出無謂的申辦及抵抗,以及沒有能力或意願去跟從一個大家同意的矯正方案時,則應面對最嚴厲的制裁及最嚴重的後果。
如果閱讀2020年10月20日由新南威爾斯的酒類及博彩部門「Liquor & Gaming NSW」發出的一份關於對Dee Why RSL Club 採取紀律行動的結果的新聞稿的話,會對是次討論有所幫助。獨立酒業和博管理局裁定,該俱樂部的行為有可能會鼓勵博彩活動的濫用,並且忽視了嚴重的博彩成癮問題。該俱樂部被罰款10萬澳元,而且被要求向Liquor & Gaming NSW支付該次調查的開支99628.05澳元。這懲罰驟眼看似乎有點輕手,畢竟該調查發現的過失直接違反了新南威爾斯博彩監管框架內的兩大主要目的:減少與濫用博彩活動有關的傷害,以及培養與博彩有關行為的負責任態度。這結果亦揭露出監管取態以及對於博彩監管框架的完整性至關重要的負責任博彩義務的分野。
另外,如果稍稍看一下澳洲政府於2017年12月啟動並於2019年初完成的「銀行業、退休金及金融服務業過失皇家委員會(FSRC)」調查的話,會發覺該委員會從公眾收到超過1萬宗針對金融服務機構的投訴,揭露了很多金融服務機構在過去多年的過犯,以及他令到很多顧客蒙受的大量損失,還有這些機構所累積的豐厚利潤。FSRC同時發現這些機構的行為很多時候都違反法律。即使是合法,亦未能達到公眾期望。FSRC舉行了七輪聽證,並留意到這些過失對於不同人士以及金融服務行業的整體健康和聲譽都造成很大的傷害。
FSRC所揭露過失的程度以及其影響,包括對於客戶的嚴重傷害,實在令人震驚。如果要嘗試把FSRC那龐然的調查範圍和當中發現的過失所做成的人間慘劇,與新南威爾斯娛樂場調查所發現的那些和反洗黑錢及企業管理有關的錯誤作對比的話,實在沒有太大意義。但可以說,很多人依然對於提供金融服務的合資格門檻有著好奇。
西澳的博彩及投注委員會(Gaming and Wagering Commis-sion, GWC)亦已宣佈,建議該州的賽馬博彩及酒業大臣根據該州於1984年訂立的《娛樂場控制法》開展其獨立調查。而展開另一場獨立調查,並且讓該調查擁有皇家委員會權力的原因,似乎是要回應在西澳向政府提供法律服務的State’s Solicitor’s Office的意見,該意見指出,根據西澳的法律,GWC不能依賴新南威爾斯的調查結果去對於皇冠柏斯作出裁決。似乎在政治上的推動力,還是希望看見這場大戲繼續上演(一個皇家委員會亦將在皇冠墨爾本的所在州份維多利亞進行調查)。
博彩在澳洲的文化及政治環境中佔了一個奇怪的角色。澳洲的各州及領地政府都從博彩收入中累積了頗為豐厚的稅收,當中新南威爾斯政府更預計,在2020/21年度會從博彩及投注的徵稅中得到27億澳元,並且在2023/24年度上升至30億澳元。雖然博彩界對於公共財政帶來了一定的貢獻,也可能因為這個原因,這界別很多時候被視為一個重要但令人難以接受的利害關係人,並且沒有和其他行業一樣與為政者有那麼緊密的聯繫,以及在傳媒方面有那麼多正面曝光的機會。